PERSPEKTIF PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH
Oleh: M. Ridha Rasyid
A.PEMBERDAYAAN DAERAH Berbagai macam pemikiran tentang penyelenggaraan sistem pemerintahan daerah di Indonesia melalui otonomi daerah (desentralisasi), sebenarnya bukan merupakan pemikiran baru.Bahkan para pendahulu kita sudah mengemukakan hal tersebut dalam UUD 1945.ini berarti kepedulian terhadap pentingnya pemberian otonomi kepada daerah sudah terpikirkan sejak lama, yakni sejak republik ini berdiri. Namun, dalam perkembangannya selama ini, implementasi otonomi masih tersendat-sendat sehingga belum menampakkan hasil yang optimal.
Ketika era reformasi bergulir pada pertengahan 1997, dan mencapai klimaks dengan jatuhnya rezim Orde baru dibawah kepemimpinan presiden Soeharto pada bulan Mei 1998, tuntutan untuk diberlakukannya otonomi daerah secara lebih luas kembali menjadi marak dan berkembang hampir disetiap lapisan masyarakat , baik ditingkat elite pusat maupun di tingkat daerah
Pemberian otonomi daerah kepada daerah pada dasarnya merupakan upaya pemberdayaan daerah dalam rangka mengelola pembangunan di daerahnya. Kreativitas, inovasi dan kemandirian diharapkan akan dimiliki oleh setiap daerah, sehingga dapat mengurangi tingkat ketergantungannya pada pemerintah pusat. Dan yang lebih penting adalah bahwa dengan adanya otonomi daerah ,kualitas pelayanan yang dilakukan oleh pemerintah kepada masyarakatnya akan meningkat, baik pelayanan yang sifatnya langsung diberikan kepada masyarakat maupun pelayanan yang tidak langsung diberikan, seperti pembuatan dan pembangunan fasilitas-fasilitas umum dan fasilitas sosial lainnya. Dengan kata lain, penyediaan barang-barang publik dan pelayanan publik dapat lebih terjamin.
Selama ini pembangunan yang dilaksanakan, baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah belum mencerminkan tingkat pemberdayaan daerah secara optimal.Pembangunan yang dilaksanakan terkadang tidak sesuai atau tidak sejalan dengan kebutuhan masyarakat yang sebenarnya.Meskipun hal ini tidak bisa digeneralisasi seratus persen, namun dalam kenyataan yang dirasakan masyarakat belum dilibatkan dalam proses pembangunan secara optimal, termasuk dalam proses perencanaannya.
Mekanisme dan prosedur perencanaan yang ada cenderung sebatas formalitas, karena pada akhirnya keputusan yang diambil sepenuhnya ditetapkan oeh pemerintah,yang seringkali berbeda dengan apa yang sudah disepakati dalam suatu musyawarah yang melibatkan masyarakat. Kondisi seperti ini tidak tidak hanya dialami oleh masyarakat daerah tetapi juga oleh pemerintah daerah sendiri ketika harus berhadapan dengan kepentingan-kepentingan pemerintah pusat sehingga nuansa top down masih lebih dominan dibandingkan dengan bottom up planning-nya.
Menyadari pentingnya desentralisasi, proses pembangunan di daerah mestinya tidak hanya diwujudkan dalam bentuk formal kebijaksanaan saja, seperti adanya mekanisme musbangdes, UDKP, sampai dengan Rakorbang, melainkan lebih dari itu, yaitu bagaimana cara mewujudkannya secara optimal, melalui tataran implementasi yang sebenarnya. Sudah cukup banyak konsep kebijakan dan upaya-upaya yang dilakukan untuk mewujudkan otonomi dan desentralisasi dalam sistem pemerintahan di Indonesia, namun hasilnya selalu tidak lebih dari “pemanfaatan” sumber daya daerah untuk membangun sentra-sentra pembangunan dan pertumbuhan di daerah-daerah tertentu (misalnya Jakarta,Jawa,dan Bali), sehingga tidak ada pemerataan pembangunan yang berarti,yang dapat dirasakan oleh daerah-daerah lain (diluar Jawa). Bahkan ironisnya lagi, justru daerah potensial di luar Jawa yang banyak menyumbang dalam pembangunan nasional, tetapi daerah itu sendiri tetap terbelakang.
Implementasi otonomi daerah harus lebih berorientasi pada upaya “pemberdayaan” daerah, bila dilihat dari konteks kewilayahan (teritorial), sedangkan bila dilihat dari struktur tata pemerintahan, berupa pemberdayaan pemerintah daerah dalam mengelola sumber-sumber daya yang dimilikinya dengan tetap berpegang pada prinsip-prinsip kesatuan bangsa dan negara. Kemudian dalam konteks kemasyarakatan, pemberdayaan yang diupayakan harus lebih berorientasi pada pemberdayaan masyarakat di masing-masing daerah, sehingga mereka bisa lebih berpartisipasi dalam pembangunan, khususnya di daerahnya sendiri, sesuai dengan potensi dan kemampuan masing-masing. Di sinilah peran pemerintah menjadi faktor yang sangat penting untuk mewujudkannya.
Mengacu pada pandangan Mustopadidjaja (1999) dalam tulisannya tentang Format Bernegara Menuju Masyarakat Madani, setidaknya ada tiga hal yang perlu diperhatilan dalam kaitannya dengan peran pemerintah dalam rangka memberdayakan masyarakat dalam memikul tanggung jawab pembangunan. Dikemukakannya bahwa peran pemerintah dapat ditingkatkan antara lain melalui (a) pengurangan hambatan dan kendala-kendala bagi kreativitas dan partisipasi masyarakat, (b) perluasan akses pelayanan untuk menunjang berbagai kegiatan sosial ekonomi masyarakat, dan (c) pengembangan program untuk lebih meningkatkan kemampuan dan memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk berperan aktif dalam memanfaatkan dan mendayagunakan sumber daya produktif yang tersedia, sehingga memiliki nilai tambahan guna meningkatkan kesejahteraan mereka.
Dari pandangan tersebut sangat jelas bahwa peningkatan peran pemerintah bukan diarahkan pada upaya “penguatan” pemerintah secara sentralistis, melainkan dengan cara memberikan peranan yang lebih besar kepada daerah dan masyarakat melalui strategi dan pola terarah dari konsep desentralisasi. Suatu pola elegan (indah/ideal) dengan filosofi “tut wuri handayani” (mengikuti dan menguatkan dari belakang ) atau yang dalam istilah Gaebler dan Osborne disebut dengan “steering rather than rowing” (bersifat mengarahkan ketimbang melaksanakan sendiri).
Dengan demikian, setidaknya ada tiga paradigma pemberdayaan yang perlu disepakati oleh semua pihak dalam rangka mewujudkan otonomi daerah yang nyata, yakni: pertama, pemberdayaan dalam konteks teritorial (kewilayahan); kedua, pemberdayaan dalam konteks struktur (tata) pemerintahan; ketiga, pemberdayaan dalam konteks kemasyarakatan. Kesemuanya ini harus dilaksanakan dalam proses dan pola yang berurutan, saling terkait, sehingga merupakan mata rantai (schalar chain) yang tidak terputus, berdasarkan paradigma pemberdayaan bukan pemanfaatan.
Banyak sisi keuntungan (advantage factors) yang dapat diperoleh dari penerapan desenntralisasi dalam tata pemerintahan ini. Bahkan hampir sebagian besar pemikir politik, administrasi, manajemen, sosiologi, dan sebagainya, meyakini tentang sisi-sisi positif ini, terutama para pemikir yang datang dari lingkungan kaum liberal, kapitalis dan demokratis. .Kalangan sosialis pun pada dasarnya menyadari perlunya desentralisasi, paling tidak dalam lingkup organisasi, yang bila meminjam istilah Riant Nugroho (2000) disebut dengan desentralisasi fungsional. Ia sendiri membagi desentralisasi menjadi desentralisasi teritorial (kewilayahan) dan desentralisasi fungsional.
Beberapa keuntungan yang dapat diraih dengan diterapkannya sistem desentralisasi, sebagaimana dikemukakan oleh David Osborne dan Ted Gaebler (1995), antaralain adalah:
· Pertama ,lembaga yang terdesentralisasi jauh lebih fleksibel daripada yang tersentralisasi. Lembaga tersebut dapat memberi respon dengan cepat terhadap lingkungan dan kebutuhan pelanggan.
· Kedua, lembaga yang terdesentralisasi jauh lebih efektif daripada yang tersentralisasi. Para pegawai yang berada di lini depan (front lines) paling dekat dengan masalah dan peluang , dan mereka lebih tahu apa yang sebenarnya terjadi, sehingga lebih cepat mengambil keputusan yang diperlukan
· Ketiga, lembaga yang terdesentralisasi jauh lebih inovatif daripada yang tersentralisasi. Inovasi biasanya tidak terjadi karena seseorang yang berada pada pucuk pimpinan, tetapi sering muncul dari gagasan yang lebih baik dari pegawai yang benar-benar melaksanakan pekerjaan yang berhubungan dengan pelanggan..
· Keempat, lembaga yang terdesentralisasi menghasilkan semangat kerja yang lebih tinggi, ebih banyak komitmen dan lebih besar produktivitasnya. Pemberian kepercayaan kepada pegawai untuk mengambil keputusan yang penting dalam tugasnya dapat menjadi motivasi bagi mereka, sehingga akan berpengaruh terhadap tingkat produktivitas kerjanya.

Konsep yang dikemukakan oleh Osborne dan Gaebler tersebut memang lebih terfokus pada organisasi –organisasi bisnis, namun dari konsep yang diambil dari pengalaman praktis profesional bisnis tersebut kita dapat mengambil prinsip-prinsip universal yang dapat dikembangkan pula dalam organisasi publik Akan tetapi pelaksanaan desentralisasi tidak semudah membalikkan telapak tangan. Karena itu perlu diperhatikan beberapa hal yang memiliki kemungkinan yang dapat mempengaruhinya. Nilai-nilai strategis dan filosofis dari sebuah konsep desentralisasi perlu dirumuskan dengan hati-hati agar pelaksanaannya dapat berjalan sesuai dengan apa yang diharapkan. Secara umum nilai filosofis yang perlu dipahami baik oleh pemerintah pusat maupun daerah adalah bahwa desentralisasi bukan sekedar strategi untuk pelimpahan/penyerahan kewenangan melainkan juga merupakan suatu sistem yang komprehensif yang melibatkan berbagai proses dan aspek di dalamnya, seperti proses koordinasinya, pelaksanaannya, pertanggungjawabannya, pengawasannya, berikut aspek-aspek kultur, sosial, ekonomi, politik, hukum, dan.keseluruhan hal tersebut akan diwarnai oleh nilai-nilai yang menjadi prinsip filosofisnya.
Menurut Mustopadijaja (1999), dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik ada tujuh prinsip yang perlu dikembangkan dan diimplementasikan dengan segala konsekuensi dan implikasinya, yaitu:

* demokrasi dan pemberdayaan;
* pelayanan;
* transparansi dan akuntabilitas;
* partisipasi;
* kemitraan;
* desentralisasi;
* konsistensi kebijaksanaan dan kepastian hukum.

Meskipun lebih mengarah pada upaya penyelenggaraan pemerintahan secara lebih luas, di mana desentralisasi hanya merupakan salah satu bagian saja, prinsip-prinsip tersebut juga ideal untuk diterapkan dan dianut dalam konteks ekonomi. Ketujuh prinsip tersebut saling mempengaruhi dan saling melengkapi, dan penerapannya harus dilakukan secara bersamaan dengan sinergi yang tinggi.

B.Perspektif PerencanaanPembangunan Daerah

Perencanaan pembangunan daerah dalam konteks manajemen pembangunan merupakan fungsi pertama yang harus dilakukan. Sebagai fungsi pertama berarti ia memiliki peran penting yang cukup fundamental, karena akan menjadi dasar pijakan bagi pelaksanaan fungsi-fungsi berikutnya. Berhasil tidaknya proses pembangunan daerah akan sangat tergantung pada sejauhmana kualitas perencanaan dapat dijadikan sebagai dasar pijakan yang kuat dan berkualitas bagi tahap pelaksanaan.
Bukan berarti bahwa fungsi-fungsi yang lainnya tidak penting, melainkan bahwa perencanaan yang baik akan menjadi fondasi yang kuat dan akan mempengaruhi kekuatan dan kualitas pilar-pilar manajemen pembangunan lainnya, yang secara keseluruhan merupakan suatu sistem yang saling terkait, saling mempengaruhi dan saling mendukung bagi terciptanya pembangunan yang efektif dan efisien.
Berangkat dari pemikiran tersebut, timbul suatu pertanyaan, perencanaan pembangunan daerah yang seperti apa yang dapat dikatakan berkualitas, kuat, dan layak menjadi fondasi bagi pelaksanaan fungsi-fungsi berikutnya?
Perencanaan pembangunan daerah dalam perspektif otonomi daerah diharapkan mampu mendorong eksistensi suatu daerah dalam menghadapi era global. Perencanaan itu perlu memiliki landasan yang kuat dengan mempertimbangkan prinsip-prinsip global yang dewasa ini telah menjadi trend dalam sistem penataan pemerintahan. Meskipun kita tidak bisa mengadopsi seratus persen konsep-konsep global yang berkembang, pada tataran tertentu hal itu perlu menjadi perhatian bila kita ingin tetap eksis dalam percaturan dunia.
Kendati demikian, kita tetap harus memperhitungkan kultur/budaya masyarakat kita yang secara substansial memiliki kekhasan karakter yang perlu dipertahankan dan tidak bisa dikorbankan begitu saja.Oleh karena itu, perencanaan pembangunan daerah yang dikembangkan harus memiliki prinsip-prinsip ke-Indonesia-an dengan tetap memperhatikan perkembangan global.Prinsip-prinsip tersebut antara lain:

1.Perencanaan pembangunan daerah harus memiliki landasan filosofis yang kuat dan mengakar dalam kultur/budaya masyarakat yang ada di daerah. Budaya yang diangkat tentunya budaya yang memiliki kekuatan untuk menjadi dasar unggulan (advantage culture) bagi pelaksanaan pembangunan.

2.Perencanaan pembangunan daerah harus bersifat komprehensif, holistik atau menyeluruh, sehingga mampu membangun aspek-aspek yang ada menjadi satu kesatuan dalam pembangunan. Proses berpikir sistemik (systemic thinking) perlu dikembangkan, baik sistem yang terdiri dari aspek-aspek pembangunan, maupun sistem yang meliputi aktor-aktor pembangunan yang berdasarkan pilar good governance yang meliputi pemerintah, swasta dan masyarakat. UNDP (1997) dalam sebuah konferensi yang disponsorinya mengemukakan bahwa “Governance can be seen as the exercise of authority to manage all aspect of a country’s affairs at all levels in all spheres (public,private,civic)” Kemidian dikemukakan pula bahwa dalam pemerintah (government) meliputi banyak hal yang perlu diperhatikan. Katanya, “governance comprises the mecanism, process, and institutions through which collective decisions are made and implemented; citizens,groups, and communities pursue theirvisions, articulate their interes , exercise their legal right , meet their obligations and mediate their differences “

3.Perencanaan pembangunan daerah harus mengakomodasikan keadaan struktur ruang (spatial) dari wilayah perencanaannya, seperti pusat perkotaan, pedesaan, daerah terisolir (hintirland) pusat-pusat pertumbuhan (growth poles), distribusi air, listrik dan sebagainya. Ishanders (1995) mengemukakan “Bagaimanapun perencanaan regional perlu memahami struktur (spatial intern). Terlepasnya kaitan dimensi wilayah dalam tingkat perencanaan akan menimbulkan kesan negatif “. Pernyataan ini menegaskan pentingnya koordinasi antar sektor,antar daerah/wilayah ,maupun antara pusat dan daerah.

4.Terkait dengan ketiga perencanaan pembangunan daerah harus bersifat menyokong/memperkuat perencanaan pembangunan secara nasional. Perencanaan pembangunan daerah harus dilaksanakan secara harmonis dan mendukung proses pembangunan secara nasional dengan tetap berlandaskan pada kekuatan, potensi, dan kebutuhan daerah itu sendiri. Demikian jelas bahwa perencanaan pembangunan daerah pada dasarnya merupakan bagian integral dari perencanaan pembangunan secara nasional. Dan ini berarti pembangunan daerah harus dapat dijadikan sebagai bahan masukan (input) bagi perumusan perencanaan pembangunan secara nasional. Nilai-nilai bottom up planning menjadi sasaran pelaksanaannya.

5.Perencaanaan pembangunan daerah harus mengganmbarkan arah kebijaksanaan kemana daerah akan dibawa, apa yang akan dilakukan dan bagaimana tahapannya. Dengan kata lain perencanaan pembangunan daerah harus mencerminkan visi, misi, tujuan dan sasaran yang ingin diwujudkan didaerah tersebut. Perencanaan itu juga harus mempertimbangkan indikator makro yang akan disajikan sebagai tolak ukur dari tingkat keberhasilan pasca implementasi. Oleh karenanya perencanaan pembangunan daerah harus benar-benar digali berdasarrkan potensi, kondisi ruang (spatial condition) dari daerah tersebut.